В реформировании государственной службы можно выделить несколько этапов.
Первый этап - с конца 2000 года до середины 2001 года. Формировался общий концептуальный подход к варианту модернизации института государственной службы страны в целом. Он завершился утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (Концепция утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года № Пр-1496).
Второй этап – (с 2001 года и до принятия Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации") включал в себя разработку и утверждение Федеральной программы. В это время был принят рамочный Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
На третьем этапе - с 2004 года нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, осуществляется практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и нормативных правовых актах, принятых в рамках концепции и Федеральной программы.
Начало принципиальному обновлению сферы государственной службы положило специальное поручение Президента Российской Федерации. Во исполнение этого поручения была разработана Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержден план первоочередных мероприятий по реализации концепции.
15 августа 2001 года Президент Российской Федерации образовал Комиссию по вопросам реформирования государственной службы . Председателем комиссии был назначен премьер-министр М. М. Касьянов. Была создана также межведомственная рабочая группа по подготовке Федеральной программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Рабочую группу возглавил первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.А. Медведев. Комиссии было поручено рассматривать проекты документов, которые готовит рабочая группа.
Стержнем Концепции реформирования государственной службы стало провозглашение идеологии "meriet system" (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной государственной службы России. Была попытка показать, что именно такая служба более всего соответствует модели государственности, которую провозгласили в момент начала экономических и политических реформ в стране. Речь, в первую очередь, шла о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой – сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний .
Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной службы, что, повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъектов Российской Федерации. Принципиальным преимуществом Концепции явилось наличие четко прописанной программы по ее реализации.
Главными принципами реформирования государственной службы, заявленными в концепции, явились:
1. Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
2. Создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей Российской Федерации.
Реализация Концепции должна была обеспечить создание открытой и подконтрольной гражданскому обществу государственной службы. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. В результате реформы предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".
Впоследствии была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 –2005 годы)». Из бюджета на ее реализацию выделялось 539,1 млн. рублей. Данной Федеральной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. Для решения этих задач предполагается перейти от сметного финансирования к программно-целевому планированию, что, по мнению разработчиков Федеральной программы, даст возможность большей свободы в распоряжении бюджетными средствами при обязательном повышении ответственности за их использование. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов .
Субъектам Российской Федерации было рекомендовано за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.
В числе основных мероприятий Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" были предусмотрены такие как:
совершенствование законодательной и нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
проведение экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;
совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
формирование системы управления государственной службой.
В результате реализации Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» должно быть обеспечено, в том числе, "создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих" . Были определены инструменты решения этих задач. Ключевые среди них:
внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;
обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;
внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;
законодательное регулирование профессиональной этики государственных гражданских служащих.
Для достижения целей, определенных Федеральной программой предпочтение было оказано не развитию существующего законодательства, а созданию нового законодательства о государственной службе, разработке и принятию новых федеральных законов и нормативных правовых актов о системе государственной службы Российской Федерации и о видах государственной службы. По мнению некоторых специалистов и экспертов такое решение не является оптимальным.
Принятые на федеральном уровне Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» явились базовыми документами, определяющими подходы к реформированию государственной службы.
Среди первых результатов, которые удалось реализовать в ходе реформирования государственной службы, следует отметить подготовку нормативной правовой базы, закрепляющей механизмы обеспечения единства системы функционирования трех видов государственной службы – гражданской, военной и правоохранительной.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" базируется на конституционных положениях о принципах построения и функционирования государственной власти, об основных правах и свободах граждан России. В Законе закрепляется принцип единой системы государственной службы Российской Федерации, вне зависимости от того, в каких органах государственной власти она функционирует. Им определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, тем самым создана база для формирования системы правовых норм, являющихся общими для различных видов и уровней государственной службы. На основе этих общих положений в настоящее время продолжается формирование нормативной правовой основы конкретных видов и уровней государственной службы.
Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ. В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.
В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, а также полномочий лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным Законом государственная служба Российской Федерации строится на основе принципов федерализма, законности, единства ее правовых и организационных основ, взаимосвязи государственной и муниципальной служб, открытости, защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация в собственном ведении субъекта Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством. Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы – федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации. Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом. Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должностей иных видов с должностями государственной гражданской службы.
Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу. В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.
Закон вводит должностные регламенты, в которых должны быть установлены должностные полномочия по каждой государственной должности.
В развитие Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ регламентирует вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы, определенных Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ по своему предмету регулирования охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой.
Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе – государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа – доступности информации о гражданской службе . Гласность – это право человека на достоверную и полную информацию и «его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов», - как пишет Д.М. Овсянко. Из чего вытекает, что гласность и открытость в управлении – это возможность гражданина или общества в целом получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества. Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну. Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация о вакансиях, например, пока еще не доступна гражданам.
Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.
Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы. Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право. Гражданский государственный служащий не имеет права использовать должностные полномочия в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и выражать отношение к ним, создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий и общественных объединений за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных общественных организаций.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. В Законе вводятся и достаточно подробно регламентируются цели, задачи и порядок формирования кадрового резерва и контроля за соблюдением государственного законодательства о гражданской службе.
Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты. По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. При этом разделение должностей на группы (высшая, главная, ведущая, старшая и младшая) сохранено. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.
Расширяется круг ограничений и обязательств по государственной гражданкой службе. Ограничения можно разделить на три группы: ограничения при поступлении на службу, ограничения при прохождении службы и ограничения после окончания государственной службы. Гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Это означает, что должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются по сути правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих. Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений. Так, любое упоминание органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона. Таким образом, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.
Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения – конфликта интересов. В целях обеспечения экспертизы, связанной с наличием конфликта интересов, должны создаваться комиссии, в которых четверть от общего числа членов должны составлять независимые эксперты. Однако порядок деятельности таких комиссий так и не определен. Реализация мер, заложенных в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, должна обеспечить совершенствование самой государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, серьезно изменить статус государственного служащего и обеспечить меры по предотвращению коррупции на государственной гражданской службе, создать механизм контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе.
Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ сможет только по конкурсу. При этом не обозначены критерии оценки и толкования процедуры проведения конкурса. Оговорены случаи, когда конкурс может не проводится, например, для назначения на должность категории «руководители», при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», при заключении срочного служебного контракта и др.
Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей гражданской государственной службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.
Одной из проблем становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).
Сохранено много запретов на гражданской службе: запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации (кроме случаев, установленных федеральным законом), запрещается замещать должность государственного служащего народным избранникам, депутатам, профсоюзным руководителям и работникам их аппаратов. Чиновник не должен заниматься коммерческой или предпринимательской деятельностью, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, быть поверенным в чужих делах, получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей в виде подарков, денег, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха транспортных расходов. Государственному служащему запрещается выезжать за границу по служебным делам за счет средств физических и юридических лиц (за исключением командировок, связанных с международными договорами).
В тексте положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ введено новое понятие денежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственной гражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в виде единого денежного вознаграждения. В состав денежного содержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ вводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которого устанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов указами Президента Российской Федерации. В связи с этим из состава денежного содержания исключаются премии по результатам профессиональной деятельности федерального гражданского служащего.
Отражен в положениях Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Размер средств, из которых предусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячного денежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами Президента Российской Федерации.
В качестве альтернативы Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает основания для установления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работы государственных служащих. На федеральном уровне практики определения вознаграждения государственных гражданских служащих по результатам труда не известно.
Согласно положениям Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ служебная дисциплина рассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнение должностного регламента, правил служебного поведения, установленным данным федеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом. Государственный служащий может быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной аттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностных обязанностей. Ведены такие новые понятия как «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядок государственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования и снятия. Применение к государственным служащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма "жестких", по мнению зарубежных специалистов в области государственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения.
Одним из недостатков Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является сохранение в его тексте многочисленных отсылок к нормативным правовым актам - указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации. Анализ состава краткого содержания нормативных правовых актов, издание которых необходимо для реализации в полном объеме требований Федеральных законов приведен далее.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
